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13/01/2015 – Sur la portée juridique des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) d’un PLU

Par Débat

Le code de l’urbanisme définit la notion d’orientation d’aménagement et de programmation en ces termes :

« Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements.
En l’absence de schéma de cohérence territoriale, les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale comprennent les dispositions relatives à l’équipement commercial et artisanal mentionnées aux articles
L. 141-16 et L. 141-17. » (Article L151-6 – anciennement L.123-1-4 modifié).

Si leur contenu est aujourd’hui relativement précis, leur opposabilité reste, quant à elle, source d’incertitudes.

On connaît certes les dispositions du code, lesquelles précisent :

« L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques.
Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation
 » (art. L.152-1 – ancien L.123-5).

Il apparaît donc, par conséquent, que les OAP définissent des orientations établies en cohérence avec le rapport de présentation et le PADD (CAA Nantes, 30 décembre 2009, Communauté urbaine du Mans, n°08NT02204) et sont opposables à tous travaux – par conséquent avec un champ d’application identique à celui des autorisations d’urbanisme. Cette opposabilité s’analyse au travers d’une relation de simple compatibilité et non de stricte conformité – les actes et travaux ne doivent donc pas remettre en cause les objectifs et principes de l’OAP, sans contradiction majeure.

Il est en ce sens jugé que « les orientations d’aménagement ne sont pas dépourvues de toute valeur normative et ne sont donc pas inopposables aux constructeurs faute d’avoir été retranscrites dans le règlement, même si la légalité des autorisations d’urbanisme s’apprécie à leur égard dans le cadre d’un simple rapport de compatibilité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que cette règle serait inopposable aux constructeurs, à supposer qu’il en pût résulter une incohérence entre les documents composant le plan local d’urbanisme et, en conséquence, l’illégalité de celui-ci, manque en tout état de cause en fait » (CAA Lyon, 5 mars 2013, n° 12LY02385).

La doctrine dominante comme la pratique administrative considère toutefois qu’une rédaction précise ou prescriptive n’emporte pas de modification de la relation hiérarchique prévue par les textes (compatibilité et non-conformité) – ce qui reste à devoir être confirmé. Plus encore, il a été jugé que toute interdiction de construire doit figurer dans le règlement et que de simples orientations d’OAP non transcrites dans le règlement (EPC, ER…) ne peuvent justifier un refus d’autorisation d’urbanisme (CE, 26 mai 2010, Dos Santos, n°320780) – sans que l’on sache si cette jurisprudence vaut pour toutes les prescriptions comme pour les simples limitations au droit de propriété.

Compte-tenu du caractère peu abondant et non stabilisé de la jurisprudence en la matière, nous proposons et soumettons au débat la grille de lecture suivante, qui permet de qualifier les effets juridiques d’une OAP selon leur contenu et leur rapport avec les autres dispositions du document d’urbanisme.

Cas n°1 : OAP dont les orientations ou prescriptions contredisent le rapport de présentation et/ou le PADD : son illégalité doit conduire la collectivité à ne pas l’appliquer ; en zone AU, cette situation devrait la conduire à refuser les autorisations d’urbanisme qui ne s’appuieraient pas sur un projet global d’aménagement (CAA Lyon, 28 janvier 2014, Cne de Grésy-sur-Isère, n°13LY01218)

Cas n°2 : OAP dont les orientations générales ou les prescriptions ne sont pas appuyées sur le rapport de présentation et/ou le PADD : orientation politique faiblement normative, que la collectivité peut juger opportun de mettre en œuvre pour des raisons de cohérence de l’action publique avec les documents de planification ; les prescriptions précises ne pourront fonder des actes (opération d’aménagement ou autorisation d’urbanisme) dans une relation de stricte conformité.

Cas n°3 : OAP comportant des orientations générales appuyées sur des justifications et développements du rapport de présentation et/ou du PADD : elles seront mises en œuvre de manière souple, dans une relation de simple compatibilité, sans remettre en cause leurs objectifs mais par prudence elles ne fonderont pas un refus d’autorisation d’urbanisme ou des prescriptions particulières.

Cas n°4 : OAP comportant des prescriptions précises appuyées sur des justifications et développement du rapport de présentation et/ou du PADD : en principe, le cas n°3 s’applique (pas de relation de stricte conformité). Par prudence toutefois, il conviendra de justifier particulièrement tout mise en œuvre qui diffèrerait de la lettre de la prescription, eu égard aux objectifs de l’OAP.

Cas n°5 : OAP comportant des prescriptions précises auxquelles il est renvoyé par le règlement. Si ces prescriptions peuvent régulièrement figurer dans le règlement, le cas n°6 s’applique ; si elles ne le peuvent pas, le cas n°4 s’applique.

Cas n°6 : OAP comportant des prescriptions précises traduites dans le règlement à l’aide d’outils prévus par le code de l’urbanisme (règles de distance, emplacement réservé, EBC, document graphique du règlement, etc.) : opposabilité dans une relation de stricte conformité avec le règlement.

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