Pour rappel, dans le cadre des zones d’aménagement concerté à maîtrise foncière partielle le code de l’urbanisme exige que soit conclue une convention de participation permettant de mettre à la charge du constructeur une partie des coûts d’équipement de la zone – dans le respect du principe d’égalité devant les charges publiques mais également des principes encadrant les participations d’urbanisme.
L’article L. 311-4 du code de l’urbanisme, tel que modifié par la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite Loi ELAN, précise ainsi :
« Il ne peut être mis à la charge de l’aménageur de la zone que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone.
Lorsque la capacité des équipements programmés excède les besoins de l’opération, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge de l’aménageur.
Lorsqu’un équipement doit être réalisé pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans plusieurs opérations successives devant faire l’objet de zones d’aménagement concerté ou de conventions de projet urbain partenarial, la répartition du coût de cet équipement entre différentes opérations peut être prévue dès la première, à l’initiative de l’autorité publique qui approuve l’opération.
Lorsqu’une construction est édifiée sur un terrain n’ayant pas fait l’objet d’une cession, location ou concession d’usage consentie par l’aménageur de la zone, une convention conclue entre la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent pour créer la zone d’aménagement concerté et le constructeur, signée par l’aménageur, précise les conditions dans lesquelles le constructeur participe au coût d’équipement de la zone. La convention constitue une pièce obligatoire du dossier de permis de construire ou de lotir.
La participation aux coûts d’équipement de la zone peut être versée directement à l’aménageur ou à la personne publique qui a pris l’initiative de la création de la zone si la convention conclue avec le constructeur le prévoit. »
La loi ELAN a permis d’apporter une précision importante en mentionnant que c’est bien l’autorité « compétente pour créer la zone d’aménagement concertée » qui doit signer la convention de participation – cette convention étant en outre signée par l’aménageur – ce que ne précisait pas la version antérieure de l’article L.311-4 issue de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite Loi SRU.
Malgré cet éclaircissement bienvenu sur l’identité du signataire public de la convention de participation, une question demeure en suspens s’agissant des ZAC crées par le préfet pour le compte de l’Etat – notamment en OIN.
Les termes des articles L.311-3 et L. 311-4 du code de l’urbanisme ne sont à cet égard d’aucun secours et la doctrine dominante souligne un certain vide juridique.
Il existe à l’évidence un vide juridique qui résulte de l’état de la rédaction de l’article L.311-4, comme le souligne d’ailleurs la doctrine administrative (COUTON X., « Les ZAC à maîtrise foncière partielle : état des lieux après la loi ELAN » Construction – Urbanisme, n°3, mars 2019, étude 18) s’agissant des ZAC créées par l’Etat.
Deux interprétations peuvent être retenues, aussi cohérentes l’une que l’autre :
- Soit c’est l’autorité compétente pour créer la ZAC, même s’il ne s’agit pas d’une commune ou d’un EPCI, qui signe la convention de participation – le préfet au nom de l’Etat ;
- Soit c’est la collectivité territoriale (Commune ou EPCI) normalement compétente en matière de ZAC qui la régularise, dans des conditions qui doivent être déterminées entre l’Etat et cette autorité compétente.
Cette dernière interprétation serait conforme à la doctrine administrative.
Ainsi :
« L’article L. 311-4 prévoit expressément que la convention doit être établie entre :
– d’une part, le demandeur d’une autorisation de lotir ou d’un permis de construire ;
– d’autre part, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunal compétent en matière de ZAC.
Si la ZAC a été créée à l’initiative d’une personne publique autre que la commune ou l’établissement public de coopération intercommunal compétent, il appartient à cette personne publique de passer un accord avec la commune ou l’EPCI sur les clauses qui seront éventuellement incluses dans les conventions. Dans la pratique, il faut noter que de telles ZAC sont rarement créées avant que la personne publique qui en prend l’initiative ou son aménageur ne disposent de la maîtrise foncière ».
(circulaire UHC/DU/16 n°2001-56 du 27 juillet 2001 relative à la réforme des contributions d’urbanisme issues de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000)
Cette lecture pourrait cependant n’être plus d’actualité, compte-tenu de la modification de la rédaction de l’article L.311-4 par la loi ELAN, ou à l’inverse être jugée comme n’ayant pas été modifiée par cette loi – selon les deux branches de l’alternative exposée ci-dessus.
Une réforme sur ce point serait particulièrement bienvenue.
CA – SLG, le 22 mars 2022
